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刘振伟:努力提高金融服务乡村振兴的能力和水平(下)

来源:本站 时间:2018-8-16 17:13:42 访问量:

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农村金融服务乡村振兴面临的主要矛盾

当前,农村金融存在的体制机制性问题制约着服务乡村振兴能力和水平的提升,主要表现为四对矛盾:一是资本的逐利性与农业的弱质性、农民的弱势性之间的矛盾。农业是弱质产业,融资和抗御风险能力低,投资具有周期长、成本高、风险大、收益低的特征,而资本的逐利性决定了资金要流向收益高的领域,金融资本天然地具有离农倾向。二是金融机构功能定位与培育适度竞争、功能互补的农村金融市场目标之间的矛盾。农村金融市场仍是门槛高、准入难、竞争不充分的垄断性市场。传统金融机构处于垄断地位,受市场化经营、绩效考核和风险防范压力,支农意愿不强;信用社改制后,一部分农商行出现脱农倾向;政策性金融机构资金来源单一,经营范围受限;新型农村合作金融组织起步晚,缺乏法律规范,若不大力扶持,在较长时期难成气候。各类金融机构在服务上既有交叉,又有空白,供给不足和质量不高现象并存,“贷款难”和“难贷款”并存。三是农村金融政策“碎片化”与建立金融支农长效机制之间的矛盾。解决农村金融服务问题,需要通过政府调控,在税收优惠、分散风险、农业保险、损失补偿、信贷担保等方面给予政策扶持,实现财税政策与农村金融政策的有效衔接。当前的财税优惠政策在扶持对象、受益期限、覆盖范围等方面还有局限性,政策的稳定性不够,难以给予金融机构履行支农责任以长期稳定的政策预期,长效机制尚未形成。四是农村金融监管目标与提高农村金融服务效率之间的矛盾。合规性监管与差别化监管,以及金融风险防范与提高服务效率如何平衡,都需要继续探索。


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农村金融深化服务要坚持深化改革与制度建设同步推进

2004年以来,每年的党中央一号文件都将推进农村金融改革创新,提升农村金融服务水平作为解决“三农”问题的重要举措。2012年全国金融工作会议,对推动农村金融组织体系建设、产品和服务创新、加大政策支持等方面提出具体要求,并明确要“加强金融法制建设”。2014年,党的十八届四中全会将农业、金融作为全面推进依法治国的重点立法领域,2015年、2017年党中央一号文件要求,“积极推动农村金融立法”。党的十九大报告提出实施乡村振兴战略。2018年中央一号文件将提高金融服务水平作为推动乡村全面振兴的重要内容,对进一步深化农村金融改革,提高金融服务乡村振兴的能力和水平提出了明确要求。党中央关于农村金融的方针政策,既是推动农村金融改革发展的依据,也是农村金融制度建设的遵循。在掌控时机适时推出专门法之前,可先通过制定金融服务乡村振兴的规范性文件,弥补立法空白。

无论是立法或制定规范性文件,建议重点关注以下几个问题:

(一)关于农村金融服务主体的公平准入、适度竞争问题

目前,农村金融服务供给主体包括合作性、商业性、政策性、开发性等各类性质的金融机构,所提供的农村金融服务包括信贷、融资、保险、期货、担保、征信、支付等不同类型的服务项目。从涉农贷款的投放总量看(目前的涉农贷款口径宽泛,需要再作界定):截至2017年底,全国涉农贷款余额达到30.95万亿元,其中农户贷款余额8.11万亿元、农村企业及各类组织贷款余额17.03万亿元、城市涉农贷款余额5.81万亿元。从各类金融机构投放涉农贷款情况看:截至2017年底,五家大型商业银行县域贷款余额10.11万亿元,其中农业银行涉农贷款余额30762亿元(其中农户贷款余额1.15万亿元),邮储银行涉农贷款余额10542亿元。农信社、农商行、农合行、村镇银行等农村中小金融机构涉农贷款余额9.6万亿元,其中村镇银行支农支小特点明显,农户和小微企业贷款占比达到92.3%。农发行重点支持粮棉油收储、农业现代化、易地扶贫搬迁等领域,其中粮棉油贷款余额20066亿元、易地扶贫搬迁贷款521.11亿元,国开行农村基础设施和扶贫贷款余额2417.98亿元、易地扶贫搬迁贷款余额634.56亿元。

提升农村金融服务乡村振兴的能力和水平,应当着眼于规范和发育各类农村金融市场主体,推动建立公平准入、竞争适度的农村金融供给体系。应当适度放宽农村金融机构市场准入门槛,吸引更多社会资本到农村投资设立机构。推动农村地区金融机构多样化、专业化发展,形成不同类型金融机构定位清晰、功能互补、错位发展的经营服务格局。当前,应将发展农村合作金融作为重点。农村合作金融立足农业农村,贴近农民,信息渠道通畅,灵活方便,服务效率高。目前,全国农村资金互助社资产总额为27.5亿元,累计发放农户贷款106亿元(2017年,下同);贫困村资金互助组织的资金总规模60.1亿元,入社农户191.2万户,累计发放借款140.6亿元;专业合作社内部信用合作组织累计筹资36.9亿元,累计发放贷款42.4亿元,在调节社员资金余缺、提升社员信用风险和民主管理意识等方面发挥了探路作用。对于新型农村合作金融组织,早规范早受益,只有规范才能发展,否则,很可能重蹈历史上农村合作基金会的覆辙。

发展农村合作金融的思路:一是赋予各类新型农村合作金融组织市场主体地位,规范和引导合作金融组织根据自身机构性质,到工商管理或民政部门办理注册登记;二是明确新型农村合作金融组织的经营管理原则和业务范围,坚持成员制、封闭性、自愿设立、民主管理的合作经济原则,明确其主要开展针对社员农业生产经营活动的资金融通,不得向非成员吸收存款、发放贷款及办理其他金融业务;三是明确各类新型农村合作金融组织的监督管理职责和风险处置责任。明确县级以上地方人民政府金融监督管理部门负责监管,同时由国务院金融监督管理机构的派出机构加强对地方监管部门的业务指导和监督管理。

(二)关于建立各类金融机构服务乡村振兴的约束机制问题

党的十八届三中全会提出,“保障金融机构农村存款主要用于农业农村”。在农村地区吸收存款的金融机构,都应当承担相应的贷款投放义务,金融支农是各类金融机构应当共同承担的社会责任。推动建立金融支农责任约束机制,明确各类金融机构应当履行的支农责任,是提升农村金融服务乡村振兴的核心内容。建立支农责任约束机制,需要规范可考核、可激励、可约束的量化指标,引导、激励金融机构将吸存资金的一定比例用于“三农”(县域)。

一是设定商业银行涉农贷款投放比例。划定涉农贷款投放比例是国外农村金融立法的一个重要内容,印度的《银行国有化法案》规定,商业银行必须将贷款的一定比例用于农业农村,印度储备银行建立了“优先发展贷款”制度,规定商业银行必须将全部贷款的40%投向农业、中小企业、出口等国家优先发展的行业,其中贷款的18%必须投向农业及相关产业。菲律宾通过立法要求所有金融机构把25%的增量贷款发放给农业部门。泰国的投资促进法规定,商业银行吸收的存款必须拿出13%发放农村贷款,投放不足的应将差额部分拨付给农业合作银行。

设定涉农贷款投放比例,需要考虑的一个问题是设定强制性指标,还是激励性指标。从目前相关的管理规定看,银监会2009年制定的《中国农业银行三农金融事业部制改革与监管指引》要求,“中国农业银行在县域内组织的资金应主要用于县域。三农金融部的新增贷款占其新增存款的比例在财务重组完成次年原则上应达到50%,五年内贷款余额占其存款余额的比例应争取达到50%以上”。中国人民银行2010年制定的《关于鼓励县域法人金融机构将新增存款一定比例用于当地贷款的考核办法》,采取了鼓励性指标,该办法将年度新增贷款占年度新增可贷资金比例大于70%的县域法人金融机构考核为达标县域法人机构,达标机构享受相关扶持政策,目前参与考核的农信社、农商行、农合行、村镇银行等四类县域法人金融机构的达标率达到75%以上,为增加县域贷款投放发挥了导向作用。

设定强制性指标具有强约束力,但还需要把握好金融机构市场运作与非市场化制度安排之间的关系以及“度”。考虑到商业银行独立开展市场化经营、自负盈亏,如果硬性规定涉农贷款投放比例,可能会造成一些商业银行为避免主动违法而选择退出农村金融市场,或可能造成金融机构经营状况出现恶化。鉴于此,可以将涉农贷款投放比例设定为激励性指标,对达到比例要求的,规定享受相应的优惠政策。同时,在设定具体指标时,可以根据县域法人金融机构、农业银行县域三农专营机构及其他商业银行的县域分支机构涉农贷款投放的实际情况,作出分层次、递进式的制度安排,在防止涉农金融机构脱农离农的同时,推动更多的商业银行开展支农服务,引导资金助力乡村振兴。

鼓励金融机构向社区、乡镇延伸服务,要合理扩大基层金融机构信贷审批权限。商业银行要把涉农金融服务有效延伸到县域和基层,大中型商业银行要率先设立和做实普惠金融事业部。

二是明确农村信用社的市场定位和宗旨,推动回归本源。农信社、农商行和农合行是农村金融服务的主力军。当前,农信社正在逐步向商业化转变,搞活经营、发展壮大是好的一面,但改革不能脱离服务“三农”的根本方向。要明确农信社立足县域,服务农业、农村和农民的市场定位,明确农信社优先为当地农民和农业生产经营组织提供信贷服务的经营宗旨,防止改制后的农信社离农弃农。保持农信社和农商行县域法人地位总体稳定,深化省联社改革,强化服务功能。

三是规范政策性和开发性金融机构支农服务重点,不断拓宽支农服务领域。作为我国农村金融供给体系的重要组成部分,农发行、国开行发展中面临着资金来源不稳定、资金运用约束不够、风险分担机制不明确等问题。要对其职责定位、业务范围、运营机制等做出规范,明确农发行、国开行的支农重点领域,推动建立政策性、开发性业务的风险补偿机制,规范自营性业务的发展方向,引导其不断加强对农业农村重点领域和薄弱环节的信贷支持力度。

四是为金融精准扶贫提供制度支撑。确保现行标准下的贫困人口到2020年全部实现脱贫,是全面建成小康社会的底线任务,金融精准扶贫是拓宽扶贫资金渠道,助力打赢脱贫攻坚战的重要举措。要立足于发挥金融精准扶贫的积极作用,明确金融机构落实脱贫攻坚责任的相关规定,明确金融机构开展金融精准扶贫的激励措施,鼓励各类金融机构创新金融扶贫方式和产品,引导信贷资金和社会资金更多投入脱贫领域。要加快贫困地区基础金融服务普及和信用体系建设,精准对接贫困地区特色产业金融需求,推动政策性农业保险优先向贫困村和贫困户倾斜,支持贫困地区利用各种融资模式开展公益性基础设施建设。2020年决胜脱贫攻坚以后,这些地区仍有发展不均衡、不充分及发展滞后的问题,制度规范需要设计。

(三)关于建立各类金融机构服务乡村振兴的激励机制问题


综合运用财政、税收扶持政策和货币政策工具,有利于增强金融机构的支农服务能力,是降低金融支农成本的有效途径,有利于调动金融机构的支农服务积极性,是推动金融机构由“要我做”向“我要做”转变的重要手段。要推动建立农村金融激励引导机制,在给予金融机构稳定政策预期的同时,帮助金融机构降低经营成本并获得合理经济回报,实现支农服务的可持续性。

建立农村金融激励引导机制,要与金融机构履行的支农责任结合起来,在具体制度设计中,作出指向性规定,优先扶持达到涉农贷款比例的金融机构,优先扶持履行支农责任良好的金融机构,推动建立谁履行支农责任就扶持谁,谁履行支农责任力度大,享受的优惠就多的政策导向。

在财政扶持政策方面:我国农村金融财政扶持措施在改革实践中不断发展完善,目前国家通过实施涉农贷款增量奖励、定向费用补贴、涉农贷款贴息、建立政策性涉农融资担保机构、开展涉农贷款风险补偿等,支持各类金融机构开展农村金融服务。一方面,要将目前已有规定并经过实践检验的财政扶持政策固定下来,增强扶持政策的长期性和稳定性;另一方面,要把握好制度权威性与部门操作灵活性之间的关系,为国务院相关主管部门灵活执行具体扶持措施留出空间,明确由国务院或相关主管部门制定财政扶持政策的具体实施办法。

在税收优惠政策方面:2008年以来,国家先后实施了对金融机构农户小额贷款利息收入减按90%计算企业所得税纳税额;对种养业农业保险的保费收入减按90%计算企业所得税纳税额;对农户贷款、农村企业和各类组织贷款中的关注、次级、可疑、损失等四类贷款资产按规定比例提取的专项准备金,在计算企业所得税纳税额时予以扣除;对种植业农业保险险种按规定比例计提的巨灾风险准备金,在计算企业所得税纳税额时予以扣除;对金融机构农户小额贷款的利息收入免征营业税;对农牧保险项目免征营业税;对农村信用社、村镇银行、农村资金互助社、县域农村商业银行、农村合作银行的金融业收入,减按3%的税率征收营业税;对农业银行三农事业部发放的农户贷款、农村企业和农村各类组织贷款取得的利息收入,减按3%的税率征收营业税;对农林作物、牧业畜类保险合同免征印花税;对贴息贷款合同、金融机构与小微企业签订的借款合同免征印花税等税收优惠政策。从政策实施效果看,减免税收对企业利润具有促进作用,减免税额每提高1个百分点,企业利润率提高0.26个百分点,税收优惠政策以营业税减免较多,减免总额占比超过60%,对减轻金融机构资金压力,改进金融机构经营绩效具有明显效果。2016年5月1日后,金融业适用的流转税由营业税改征增值税,应认真研究试点中遇到的问题,提升税收政策对普惠金融发展的激励作用。

对服务“三农”的金融行为给予优惠政策,将产生巨大的“外溢性”,是解决农村金融服务难题的“牛鼻子”和“总开关”。

(四)关于对服务乡村振兴的金融机构实行差别化监管问题

实施差别化监管是党中央农村金融政策的重要组成部分,也是推动金融机构提高农村金融服务质量和效率的重要政策措施。实施农村金融差别化监管政策,前提是确保安全,要依法明确农村金融监管职责,有效防范农村金融风险;重点是提质增效,要从提高农村金融服务能力和水平出发,掌控好安全与效率的“度”。

建立涉农贷款靶向瞄准机制。建立靶向机制的关键是完善涉农贷款专项统计制度,要把握好农村金融服务与农业农村实体经济发展之间的关系,科学设定涉农贷款统计类别和标准,解决目前涉农贷款统计“虚胖”问题。涉农贷款统计应重点反映各类金融机构直接为农民、农村集体经济组织、农民专业合作社及其他新型农业生产经营主体提供的用于农林牧渔业生产及加工的贷款,直接用于脱贫攻坚的贷款,直接用于乡镇、村基础设施建设的贷款等核心指标。

建立农村金融效果评估考核机制。明确由金融监管部门对各类金融机构的支农服务效果进行定期评估、考核,主要指标包括金融机构的支农服务规模、利率或费率水平、农村网点建设情况、经营绩效等,评估、考核的结果将作为金融机构享受国家扶持政策的重要依据。同时,加强对农村金融扶持政策的实施效果评估,努力提高扶持政策的针对性和有效性。

建立差别化农村金融监管机制。针对不同类型金融机构的业务特点,对达到涉农贷款投放比例要求、履行支农责任良好的金融机构,制定和执行差别化的流动性风险监测指标,适当提高涉农贷款风险容忍度。实行有利于农村金融发展的市场准入政策,优先支持达标金融机构增设网点,优先办理其金融服务市场准入事项。

(五)关于构建良好的农村金融服务生态环境问题

建立农村金融生态环境建设机制。明确农村信用体系建设、支付结算体系建设职责,规范各类金融机构开展农村信用信息采集、信用评价活动,推动农村信用信息实现共享,推动改善农村支付结算条件,依法规范非银行支付机构开展农村支付服务。建立农村金融权益保护机制。明确各级地方政府推动农村普惠金融发展,加强农村金融人才培养,宣传普及金融知识,查处金融违法行为的责任。一方面要保护好农村金融机构依法经营的权利,打击恶意逃废债行为,维护农村金融市场秩序;一方面要保护好农村金融消费者的合法权益,保障消费者的知情权和选择权,畅通金融消费争议解决渠道。建立农村金融服务风险分散机制。推动建立财政支持的大灾风险分散机制,促进农业保险和涉农贷款的融合发展,完善政策性农业保险制度。针对有效抵押担保物不足问题,构建国家融资担保基金、省级再担保机构、市县融资担保机构等三级政府性融资担保组织体系,加强农村产权交易市场建设,扩大农村有效担保物范围。

作者系十三届全国人大常委会委员、全国人大农业与农村委员会副主任委员。

来源:《农村工作通讯》2018年第15期

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